关怀城市发展,专家建言人地矛盾新对策

2018年1月,上海发布了《上海市城市总体规划(2017-2035年)》(下称总体规划),明确上海在面临着资源环境紧缺的背景下,规划建设用地总规模负增长的发展目标。到2035年,上海建设用地总规模将以上一轮土地利用总体规划确定的3226平方公里为基线,消减到3200平方公里,做到规划建设用地只减不增。另外还提到了要更加注重城市的立体开发和地下空间分层利用、增加建设用地中的绿化广场用地、公共服务设施用地、以及提高土地利用效率等,这些内容可谓与2012年上海市政府发展研究中心组织专门力量积极开展研究的《上海人地关系现状、情景与对策研究》项目一脉相承。

2012年,时任上海市市长韩正曾多次在市政府常务会上提出上海建设用地已逼近“天花板”,很快将面临无地可用的困境,人地矛盾十分突出。在这一情况下,如何优化上海土地使用模式,化解人地矛盾成为亟需解决的问题。在此情况下,市政府发展研究中心首先对上海人口和建设用地的发展现状进行了梳理,同时对人地矛盾的症结展开分析。据《上海人地关系现状、情景与对策研究》课题组主要成员、时任上海发展战略研究所决策咨询专家浦亦稚介绍,经过与纽约、巴黎、伦敦、香港、东京等国际大都市相比,上海的建设用地具有较为明显的结构失衡、使用粗放的特征,呈现出土地浪费和土地紧缺并存的问题。人地矛盾的主要症结不仅是总量上的,更体现在结构上。如果采用情景分析,即以提升用地产出效率、加强外围地区土地集约利用、及上述两种优化手段并用等三种改善方式进行测算,结果显示,人均建设用地水平、生产用地的产出效率等都有不同程度的提高。

浦亦稚根据这一测算结果,就如何化解人地矛盾的对策研究提出了四大建议,为后续上海一系列相关实施意见和配套政策的出台奠定了很好的基础。这四大建议分别是:一是加快产业转型,推进用地转性。结合上海产业转型的需要,逐步降低工业用地比重,扩大服务业用地和民生用地的规模,同时用好用足农村用地,释放更多利用空间;二是完善城市用地模式,创新土地使用制度。除了要提升郊区新城的土地容积率,还要提升中心城区土地复合功能,特别重视地下空间的开发利用。同时还要创新土地使用制度,出台地方性法规,适度突破国家及地方对建设用地容积率上限的规定,加快城市规划、土地规划和产业规划“三规合一”;三是提高地均产出效益,加强存量土地资源二次开发利用。挖潜低效利用土地和闲置土地资源,通过土地置换、闲置厂房租赁回购等途径为引进优质项目发展提供空间。鼓励多种形式提高土地产出效率,包括改扩建原有厂房的建筑容积率,完善各类园区土地集约利用考核评价,建立完善的存量用地监测、监管机制;四是适度调控人口规模,通过调整产业结构优化劳动力结构,提高劳动力进入的门槛,以缓解建设用地紧张。建议建立一套行之有效、与上海公共服务能力和宜居水平相适应的外来人口动态调控体系,通过“柔性居住证”与“刚性户籍”互为补充的准入制度来适度控制人口。

该课题的研究成果获得了2013年上海市决策咨询成果奖一等奖,同时获得了时任上海市长韩正的高度认可,并给予批示,要求市规土、建交、发改委等部委办局阅研。从2014到2016年,上海市政府围绕土地集约利用、拓宽存量工业用地盘活路径、土地综合利用立体开发、加大低效闲置用地处置力度、支持和推进建设用地减量化等方面,相继发布了一系列政策激励文件。其中2014年3月颁布的《市政府印发关于进一步提高土地节约集约利用水平的若干意见》第六条明确提出要鼓励土地立体开发和复合利用,积极推进轨道交通场站、交通枢纽、公共停车场等大型基础设施、公共设施的综合开发利用,在中国(上海)自由贸易试验区等区域内,探索工业、商业、办公等综合用地复合开发的土地政策。2016年4月1日,上海开始施行《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定(试行)》,其中第五条明确告知:规划工业区块内存量工业用地;规划工业区块外、集中建设区内的规划保留工业用地可转型为研发总部类用地,6hckj直播

如今,各项针对化解人地矛盾的系列实施意见和配套政策已广泛推进并展开,上海土地集约利用的探索之路已经高效启动!